La misión Kemmerer a Chile: consejeros norteamericanos, estabilización y endeudamiento, 1925-1932 (1)

El proyecto de ley de Kemmerer acerca de la creación de un Banco Central encontró condiciones ideales para su aceptación. La tasa de cambio ya se había estabilizado a razón de 6 peniques, y los fondos acumulados por el gobierno por la conversión fácilmente aseguraron la nueva institución, la que empezó a operar en enero de 1926. Una alabanza casi unánime saludó la reforma, en parte porque difería poco de las propuestas chilenas previas^[25].

La transferencia tecnológica de Kemmerer a Chile probó ser mínima. Mucho más importante fue el ímpetu político final que dio para legitimar el Banco Central ante los ojos chilenos y extranjeros. Antes de su llegada, los chilenos habían ya forjado una decisión esencial sobre el banco, incluyendo sus fuertes poderes, su derecho único a la emisión monetaria y su capacidad para mantener reservas en el extranjero. También habían concluido que la viabilidad requería de una legislación complementaria sobre procedimientos generales bancarios y fiscales. En tan espinuda cuestión como era el rol del gobierno en el banco, los planificadores chilenos ya habían rechazado la idea de un banco estatal; Kemmerer meramente fijó el porcentaje preciso de participación y derechos de préstamos del gobierno en este nuevo e independiente Banco Central. Mientras las propuestas chilenas incluían privilegios de redescuentos para los bancos miembros, la Misión agregó un trato directo con el público. Mientras que las primeras recomendaciones habían sugerido un padrón oro, a los consejeros norteamericanos les tocó resolver un problema menor que fue establecer la tasa de cambio a los niveles promedio existentes. Reformistas chilenos ya habían sugerido la representatividad de sectores económicos (incluyendo los trabajadores) en el directorio del Banco para así evitar nominaciones hechas por políticos o banqueros; la única innovación de Kemmerer en este sentido fue la inclusión de banqueros extranjeros^[26].

Las élites económicas --especialmente los terratenientes-- esperaban que el nuevo Banco Central expandiera la disponibilidad crediticia. El sistema de Kemmerer, sin embargo, favorecía los préstamos a corto plazo --principalmente sólo para el comercio-- debido a la necesidad de alta liquidez, y así los agricultores se mantuvieron descontentos con el banco, durante la década de 1920. El gobierno los compensó en 1928 con la fundación de la Caja de Crédito Agrario, la que recibió redescuentos especiales por parte del Banco Central^[27].

Comparados con los terratenientes, los comerciantes y manufactureros siempre estuvieron más complacidos con el Banco Central y sus políticas crediticias. Manifestaron su satisfacción aún durante 1926-27, cuando el logro del nuevo banco, de un circulante estable y la caída de los precios, significaron ahondar una recesión que obligó a todos los sectores económicos a reajustar y a reducir sus pérdidas. Al mismo tiempo, los grupos comerciales e industriales presionaron al banco para bajar aún más las tasas de interés, ya obtenidas por la reducción de la tasa de descuento del 9% en 1925 al 7% en 1927 ^[28].

Si bien los banqueros privados, en un comienzo, fueron los promotores de la oposición a un Banco Central, llegaron a ser los principales beneficiarios de las ideas de Kemmerer en los últimos años de la década de 1920. Por largo tiempo muchos bancos comerciales habían temido la competencia de una institución central, mientras otros se habían opuesto al padrón oro porque lucraban de empréstitos hechos al gobierno y a los políticos y de la especulación en el cambio. Repetidos empréstitos contratados entre el gobierno y los bancos privados habían ayudado a los bancos sobredimensionados a mantenerse a flote mediante el aumento de suministros de dinero. Ahora, sin embargo, los banqueros se daban cuenta que los privilegios del descuento a través del Banco Central podían darles seguridades similares y acceso a la expansión de los créditos sin vincularse a la depreciación monetaria. También encubrieron su resistencia a los proyectos de Kemmerer, porque no contaban con sus amigos en el Parlamento^[29].

Según las leyes propuestas por Kemmerer, todos los bancos nacionales y extranjeros en Chile debían suscribir el 10% de su capital y reservas en el Banco Central, el cual en adelante les ofreció descuentos generosos. La mayoría de los chilenos compartieron la animosidad de los banqueros nacionales contra los banqueros extranjeros. Mientras el proyecto de Kemmerer concedía a los bancos extranjeros residentes un cargo en el directorio del Banco Central, además de la calidad de socio, las anteriores proposiciones chilenas los habían marginado completamente. A la vez que Kemmerer estaba preparando sus recomendaciones, los principales diarios chilenos respaldaron la exclusión de los extranjeros porque “en general ellos no tienen conexión con los intereses de la economía nacional. Esta opinión está fuertemente enraizada y debe ser tomada en consideración por la Misión Norteamericana como la expresión de un sentimiento nacionalista muy respetable que se justifica por las mismas razones que inspiran las leyes de los Estados Unidos y de otros países, los cuales llegan hasta prohibir el funcionamiento de bancos o agencias extranjeros”^[30].

La legislación de Kemmerer moderó el resentimiento que por largo tiempo tuvieron los chilenos en contra de los bancos extranjeros. Primero, el padrón oro eliminó el antiguo problema de que las instituciones extranjeras obtuvieran exageradas ganancias mediante la especulación con el volátil valor del circulante chileno. En verdad, algunos bancos extranjeros cerraron, en Chile, yen otros países asesorados por Kemmerer, debido a que ya no pudieron manipular por más tiempo el cambio. Segundo, Kemmerer impidió que los bancos extranjeros declararan capital y reservas desproporcionadamente pequeñas en sus sucursales chilenas. La nueva ley estipulaba que la contribución del 10% de los bancos extranjeros al Banco Central había de ser calculada sobre “una cantidad de capital y reserva que está en justa relación con los negocios que desarrollan en el país, con el capital y reserva de los bancos nacionales competidores, y con los negocios que llevan a cabo en otros países donde operan”^[31].

La mayoría de los bancos extranjeros respaldaron la legislación de Kemmerer porque les colocaba en pie de igualdad con los bancos nacionales. Además la legislación acabó con los impuestos discriminatorios aplicados a los bancos extranjeros y les dio voz en la política monetaria, lo que nunca antes habían tenido en el gobierno. Debido a que ellos preferían las transacciones comerciales, mientras que los bancos nacionales se inclinaban hacia negocios con la agricultura, dichas entidades extranjeras aplaudieron la alta liquidez y las regulaciones sobre préstamos a corto plazo de Kemmerer. Su temor a estar sujetos a las leyes e instituciones chilenas se aminoró porque estas reformas fueron diseñadas por un estadounidense a partir de esquemas norteamericanos conocidos^[32].

El delicado problema de la constitución del Consejo de Directores del Banco Central, Kemmerer lo resolvió creando diez cargos: 3 nombrados por el Presidente de la República, 2 designados por los bancos nacionales, 1 por los bancos extranjeros, 1 por los accionistas, 1 nombrado conjuntamente por la Sociedad Nacional de Agricultura y la Sociedad de Fomento Fabril, 1 representante conjunto de la Asociación de Productores de Salitre de Chile y de la Cámara Central de Comercio y 1 representante de las organizaciones laborales. Aunque este plan variaba muy poco respecto de los esquemas chilenos previos, la representatividad de los bancos extranjeros y de los trabajadores provocó fogosas discusiones.

Kemmerer argumentó que la inclusión de un representante extranjero aislaba al Banco Central de los políticos y banqueros locales, aumentaba la confianza nacional y extranjera en la nueva institución y en la economía en general, proveía de expertizaje técnico y conexiones externas y aumentaba el capital del banco. Después de todo, un extranjero no podía ejercer control teniendo solamente un voto. La mayoría de los empresarios chilenos que se entrevistaron con la Misión habían aceptado su idea de que los bancos extranjeros residentes seleccionaran un miembro del directorio^[33].

Sin embargo, los principales diarios y bancos se opusieron a la inclusión de los banqueros extranjeros. Las críticas señalaban que casi en ninguno de los otros países se permitía directores extranjeros en sus bancos centrales. Las únicas instituciones europeas con ejecutivos extranjeros --aquellas de Alemania y Austria-- se los habían impuesto como resultado de sus derrotas en la primera guerra mundial. La Comisión Dawes, en la que Kemmerer sirvió, había forzado aquel arreglo en el Reichsbank en 1924. En consecuencia, algunos chilenos imputaron que Kemmerer incluía un director extranjero para ayudar a los banqueros norteamericanos a hacer de Chile “económicamente dependiente de los Estados Unidos de Norteamérica, una semicolonia disputada por el imperializado inglés y yankee...”. Un profesor español de finanzas públicas que visitó Chile en 1928, se sorprendió al ver que el Banco Central admitiera un director extranjero y depositara la mayoría de sus reservas en el exterior. Durante las décadas siguientes, entre los chilenos cundió el descontento en relación a este punto y más tarde eliminaron la representatividad de los bancos extranjeros^[34].

Kemmerer, creyéndose el campeón de la causa popular contra las tendencias inflacionarias de los dueños de propiedades, sentía gran orgullo por la inclusión de un director representante de los obreros. Impresionado con la fuerza de los sindicatos en Chile, los incluyó en tanto que los había dejado fuera en la menos urbanizada y politizada Colombia. Sostenía que los trabajadores tenían un interés especial en la mantención que el Banco Central haría de la estabilidad del circulante. A su vez, se estipulaba que la participación en el banco sería una valiosa educación para los trabajadores en los mecanismos y virtudes del sistema capitalista. La Misión convenció a los pocos opositores, por ejemplo algunos industriales, de que la incorporación de un representante laboral y la estabilización del circulante reducirían las inquietudes y demandas de los obreros. Muchos líderes laborales vieron su inclusión como una prueba más de que Kemmerer y su programa de estabilización servía los intereses de las clases trabajadoras. Aun los conservadores saludaban la participación de los obreros porque así “ellos abandonarán muchos prejuicios contra las clases capitalistas, teniendo sus intereses ligados a los de ellas...”^[35]

Para generar mayor confianza pública en el nuevo banco, la legislación de Kemmerer en 1925 hizo que adquiriera más capital y reservas que la mayoría de las instituciones similares. La mayor parte de su capital provino de los bancos comerciales, aproximadamente tres cuartas partes de los bancos nacionales y una cuarta parte de los extranjeros. Hacia fines de la década de 1920, el banco mantenía reservas legales por sobre el 100% de la suma del circulante y depósitos, mucho más del 50% requerido por Kemmerer. Algunos chilenos urgieron al banco a expandir las provisiones de dinero y créditos en vez de acrecentar el volumen de su cuenta de reserva. El banco también fue mucho más allá del consejo de Kemmerer al colocar la mayoría de sus reservas en instituciones extranjeras, aun cuando pocos bancos centrales en el mundo arriesgaban una proporción tan grande de sus reservas en el exterior. Los críticos se quejaban de que los depositarios extranjeros obtenían utilidades con los préstamos que hacían de aquellos fondos y que podían negarse a devolverlos en una emergencia. Tales temores llegaron a ser realidad cuando Inglaterra declaró la inconvertibilidad en septiembre de 1931, causando a Chile enormes pérdidas de reservas. Los cargos de que Kemmerer había recomendado tales depósitos externos para asegurar “el vasallaje al imperialismo yankee” de Chile, volvieron a surgir cuando los bancos de los Estados Unidos se opusieron a la República Socialista de 1932. Durante la década de 1920, sin embargo, la mayoría de los chilenos defendió la mantención de las reservas en el exterior porque proveían intereses. Esta práctica también facilitaba la estabilización cambiaria, las transacciones internacionales y la contratación de créditos, todo lo cual unía más cerca a Chile con la economía norteamericana^[36].

Tal como los chilenos habían esperado, el resultado del influjo de capitales extranjeros rebajó las tasas de interés. El banco redujo los cobros de descuento del 9% en 1926 al 6% en 1928. Hacia el fin de la década de 1920, sin embargo, las tasas de interés comercial no habían bajado tanto como los agricultores y manufactureros habían esperado. Ellos aún tenían que contratar préstamos privados a tasas de interés del 10 y 12%^[37].

Al igual que otras creaciones de Kemmerer, su Banco Central de Chile adoptó políticas en su mayor parte favorables a los intereses urbanos. Sus estatutos prescribían solamente créditos de corto plazo al público, noventa días normalmente o seis meses para aquellos que exhibieran una garantía en productos agrícolas. Durante el período 1927-1929, casi el 90% de los redescuentos del Banco Central fueron a dar a los bancos nacionales antes que a los extranjeros, y la expansión de los préstamos fue a dar principalmente a las empresas y a las financieras urbanas^[38].

La preocupación más grande de los chilenos acerca del Banco Central era que llegara a ser un juguete político. En respuesta a ello, Kemmerer estableció una cuota de créditos al gobierno dada por el Banco aún más baja que aquella de Colombia o la que establecían la mayor parte de las anteriores propuestas chilenas. Durante la década de 1920, el gobierno no solicitó préstamos que excedieran el límite del 20% del capital pagado y reservas del Banco^[39].

El principal propósito y éxito del Banco Central fue la estabilización cambiaria, salvaguardada por la ley monetaria de Kemmerer, la cual colocó a Chile en el sistema del padrón oro el mismo año en que lo hizo Gran Bretaña. De acuerdo con la opinión local prevaleciente, la Misión estabilizó el peso en el valor promedio vigente de seis peniques, equivalente a un tercio de su precio oficial previo^[40]. Para garantizar la nueva tasa, Kemmerer hizo que el Banco Central persiguiera esencialmente políticas pasivas y automáticas. Cuando una balanza de pago favorable atraía oro al banco, bajaban las tasas de descuento y se incrementaba la disponibilidad de dinero y de crédito para fomentar las importaciones y así restaurar el equilibrio. Por el contrario, cuando una balanza de pago desfavorable causaba salidas de oro del banco, se alzaban las tasas de descuento y se constreñía la disponibilidad de dinero y crédito para desalentar las importaciones. Este sistema acentuaba la dependencia chilena en los créditos externos, y las fluctuaciones de alzas y bajas de las exportaciones finalmente determinaban el ingreso nacional y las rentas del Estado, quedando la economía interna a merced del sector externo. Las nuevas regulaciones de cambio probaron su solidez en 1926 cuando una crisis limítrofe con el Perú desató el comienzo de un brote de especulación en el peso chileno que el banco fue capaz de contener. A pesar del miedo al fracaso, tanto la tasa de cambio como los precios domésticos permanecieron bajo control en la segunda mitad de la década de 1920^[41]. Kemmerer sostenía que esta estabilización beneficiaría tanto a Chile como a los Estados Unidos: “Para los Estados Unidos, el retorno de Chile al padrón oro es una materia de gran importancia a causa de nuestro interés en la prosperidad de nuestras repúblicas hermanas, debido a nuestras grandes inversiones en aquel país y de nuestro comercio grande y creciente con él”^[42].