La misión Kemmerer a Chile: consejeros norteamericanos, estabilización y endeudamiento, 1925-1932 (1)

La implantación del sistema de Kemmerer coincidió con una recesión en 1926-27, mientras Chile se ajustaba a las nuevas regulaciones económicas y a las periódicas declinaciones en las ventas del salitre. Sin embargo, el Banco Central se desempeñó eficientemente y siguió el consejo de Kemmerer contratando al banquero norteamericano Walter M. Van Deusen como el continuador de su asesoría técnica. Mientras ganaba experiencia y confianza, el banco perfeccionó algunos artículos menores de la ley original, a menudo de acuerdo con Kemmerer. Tal como él prometió, el ajuste automático del libre mercado del sistema pronto colocó a Chile en el boom económico internacional a fines de la década del 20; sin embargo, también dejó al país extraordinariamente vulnerable frente a la Gran Depresión de 1930, lo cual, por supuesto, Kemmerer no pudo prever. Debería también recordarse que las principales tendencias económicas a fines de la década de 1920 y comienzos de la de 1930 fueron el resultado de fuerzas internacionales y domésticas generalizadas, y no de las reformas de Kemmerer, las cuales simplemente facilitaron, canalizaron y favorecieron esas tendencias^[43].

Por invitación del gobierno, el “Money Doctor” regresó en 1927 para un breve examen de su obra, después de su misión en Bolivia. Kemmerer acumuló elogios por el trabajo de las instituciones que había engendrado en Chile, especialmente el Banco Central. Previendo lo que podía pasar tres años de ahí en adelante, los chilenos lo compelieron a aclarar si el banco podía mantener el padrón oro aun en frente de un colapso general de las exportaciones. Kemmerer reafirmó que el padrón oro podía y debía ser mantenido aun si las ventas de salitre se evaporaban. Reprendió a aquellos chilenos que miraban a la reserva de oro como una “sagrada e intocable” mercancía para ser preservada aun a expensas del padrón oro, recordándoles que la reserva estaba planeada para subir y bajar y así proteger la estabilidad cambiaria. La segunda visita de Kemmerer ayudó a fortificar la determinación chilena de perpetuar su sistema^[44].

La mayoría de los chilenos también expresaron su creciente confianza en el padrón oro y en el libre comercio, porque la estabilidad cambiaria ayudaba a la prosperidad del comercio exterior y de las inversiones al final de la década. El comercio exterior impulsaba la economía nacional, ya que las exportaciones entre 1925-29 dieron un promedio de 43% del total de los bienes (no incluidos los servicios) producidos en el país, mientras que las importaciones proveyeron un promedio del 50% de los bienes disponibles en Chile. Aquella prosperidad disparó el PNB al 24% en l928y al 10% en 1929. Debido a que el valor de las exportaciones promedió un 40% más que el de las importaciones durante 1920-1929, la mayoría de los chilenos pensaba que una creciente deuda pública de los bancos privados extranjeros era una sana política de desarrollo^[45].

Exportaciones, importaciones y recaudaciones aduaneras chilenas, 1920-1933

Durante la década de 1920, los préstamos extranjeros al gobierno chileno sumaron más de 42 millones promedio al año. En los años siguientes a la visita de Kemmerer, y especialmente durante la presidencia de Ibáñez, aquella deuda subió vertiginosamente. Aunque el “Money Doctor” previno a Chile contra empréstitos excesivos, sus reformas financieras y fiscales abrieron las compuertas en Nueva York. De 1925 a 1930, el total de las deudas públicas en dólares se multiplicaron de 18 a 257 millones y de 26 a 33 millones en libras esterlinas. En el mismo período, Chile obtuvo 110 millones de francos suizos. Como resultado, el total de la deuda externa medida en pesos de oro de seis peniques saltó de 1.253 millones en 1925 a 3.597 millones en 1930^[46].

Este total de la deuda externa incluía obligaciones directas del gobierno, más aquellas que avaló para las municipalidades, Ferrocarriles del Estado y agencias de créditos. Más aún, algunas ciudades negociaron préstamos en el exterior que el gobierno central había garantizado. Además, hacia 1930 la deuda pública interna había alcanzado a los $ 507.760.000. Por consiguiente, del total de la deuda pública de $ 4.105.009.000 al 31 de diciembre de 1930, se debían $ 2.177.373.000 a los Estados Unidos, $ 1.198.319.000 a Gran Bretaña, $ 197.604.000 a Suiza, $ 26.953.000 a Alemania y $ 507.760.000 a sus propios ciudadanos^[47]. El total de los préstamos externos contratados en los Estados Unidos por Chile a nivel nacional, municipal y de corporaciones públicas representaba cerca de los dos tercios del total otorgado públicamente a los gobiernos latinoamericanos por los Estados Unidos en 1929^[48].

Debido principalmente al salitre y a la minería de cobre, en Chile se daba una proporción récord de capital extranjero en relación al capital interno en América latina. Las inversiones directas como las indirectas crecieron dramáticamente después de Kemmerer^[49].

Valor acumulado de las inversiones extranjeras en Chile en millones de dolares, 1925-32

La estimación siguiente de la distribución sectorial de aquellas inversiones directas e indirectas en 1928 excluye los bienes raíces agrícolas, los que permanecieron casi exclusivamente en manos nacionales ^[50].

Aquel vasto influjo de capital extranjero, sin embargo, fue excedido por las salidas de capital que significaron los pagos de amortización, intereses y utilidades. El agotamiento del oro y de las reservas extranjeras del Banco Central en 1929 era muestra del drenaje que sufría este capital neto^[51]. Así la distribución internacional de recursos se tomó muy desfavorable a Chile, aun durante este período teóricamente ideal por su estabilidad monetaria y cambiaria, su modernización fiscal, su crecimiento de las exportaciones y su aumento de capital:

Capital invertido en Chile en millones de pesos de seis peniques, 1928

 Balanza de pagos de Chile, 1925-30 en millones de dólares norteamericanos en precios de 1961

Se suponía que el sistema de Kemmerer debía favorecer a Chile mucho más en el mercado internacional que en los años previos de inestabilidad monetaria y fiscal. A pesar de todo el país terminó el período con una pérdida neta en el sector externo. Crecientes pagos en el extranjero requerían un superávit cada vez mayor de las exportaciones por sobre las importaciones. En verdad, la situación era aún peor que la señalada por las cifras antes anotadas. El embajador de los Estados Unidos hizo notar que muchas de las ganancias obtenidas por las exportaciones chilenas controladas por el sector extranjero se habían filtrado hacia el exterior. Al mismo tiempo, un fuerte contrabando, como en toda América latina, trajo al país muchas importaciones sin registrar. Más millones de dólares aún salieron fuera para pagar fletes de buques extranjeros (o que transportaban cerca del 80% del comercio exterior de Chile), compañías de seguros extranjeros, deudas a bancos y a profesionales extranjeros. El gobierno no mantuvo registro de aquellos gastos por servicios ni de los considerables fondos que chilenos adinerados y residentes extranjeros enviaban al exterior. A causa de que las estadísticas oficiales en el período solamente mostraban la balanza de comercio favorable, la mayoría de los chilenos no advirtieron que su subdesarrollado país, aun en los días del apogeo del endeudado crecimiento, servía como exportador de capital neto hacia los Estados Unidos^[52].

Aun multiplicándose la deuda nacional, la mayoría de los funcionarios gubernamentales y líderes de la opinión pública aseguraron que la creciente dependencia del capital extranjero era una sabia inversión para el futuro. Hacia fines de los años 20, sin embargo, unos pocos chilenos expresaron su preocupación porque el crecimiento a través del endeudamiento estaba hipotecando la soberanía nacional y convirtiéndose en un círculo vicioso. El país necesitaba un sobrante anual de comercio aproximadamente de un tercio más de exportaciones sobre importaciones para cumplir con las deudas obligatorias y mantener la balanza de pago. Desde que el verdadero sobrante comercial, tomando en cuenta los movimientos financieros “invisibles”, probó ser insuficiente, más préstamos del exterior habían de ser solicitados para seguir con los pagos de préstamos anteriores. Las críticas contra esta débil prosperidad fueron en aumento durante 1929 y luego irrumpieron violentamente durante la Gran Depresión^[53].