Volumen 2, Nº1 Agosto de 2005

Seguridad Ciudadana y Sociedad en Chile Contemporáneo. Los delincuentes, las políticas y los sentidos de una sociedad

 

2. Los nuevos conceptos: la Seguridad como un estado de la sociedad

¿Cómo llegamos a esta situación? Parte de la respuesta sólo puede buscarse seriamente en los antecedentes histórico- políticos recientes de dicho auge.

Según declaraciones del Subsecretario del Interior el año 2002[15], a comienzos de la década de 1990 el recién asumido gobierno democrático chileno había hecho planes para temas como la vivienda, la salud o la educación pública, pero había un tema que no había sido relevante en su agenda: el control del delito y la violencia y de un término que entonces recién comenzaba a pronunciarse en nuestro medio político: la seguridad ciudadana. Sabemos que la mayor parte del discurso crítico a la Dictadura y de los debates de los años ochenta se habían centrado en otros temas de las arenas social, económica y política: el problema de la marginalidad, el cómo y cuándo se realizaría la transición a la democracia, las cuentas pendientes de abusos contra los derechos humanos, o el modelo económico que adoptaría el Estado. Ni la oposición ni la Dictadura habían prestado especial atención al problema del delito, ni siquiera en las propagandas electorales de los años 1988 y 1990.

En verdad, el primer tema asociado con seguridad ciudadana no fue la delincuencia común ni su “auge”, sino las acciones armadas de grupos radicales de izquierda en los inicios del período democrático. El actor que alzó la voz contra la incapacidad del gobierno para contener las acciones de dichos grupos --asaltos bancarios, asesinatos selectivos y secuestros-- fue precisamente la derecha política, que había pasado a ser oposición. El secuestro de Cristián Edwards y el asesinato del Senador de la Unión Demócrata Independiente (UDI) Jaime Guzmán Errázuriz realizados por el Frente Patriótico Manuel Rodríguez (FPMR) en 1991, fueron los hechos más relevantes en dicho posicionamiento. Era allí, entonces, donde se situaba también el debate académico. En una publicación hecha por el CINDE en 1992 --titulada Seguridad Ciudadana-- y que reunió artículos de Beltrán Urenda, Hugo Frühling, Augusto Varas, Roberto Durán y Guillermo Sunkel, entre otros, el tema transversal (y principal) era la gobernabilidad y estabilidad del Estado en la recién inaugurada democracia y el debate sobre cómo las acciones terroristas vulneraban la seguridad del Estado y la misma democracia. La delincuencia común fue sólo tangencialmente considerada en dichos trabajos, y como un hecho mucho menos grave que la violencia armada con objetivos políticos[16].

Fue después del virtual desmantelamiento de los grupos armados que seguían funcionando cuando el tema se redirigió hacia la delincuencia común. La dupla seguridad ciudadana-terrorismo prácticamente no volvió a ser mencionada, ni por la oposición ni por el gobierno. Si se revisa la bibliografía más reciente, es como si nunca hubiese existido.

La Fundación Paz Ciudadana, creada por Agustín Edwards en 1992, y que reunía un directorio políticamente amplio recibió, evidentemente, una gran difusión en los medios. Su sitio Web entrega una versión de la historia donde aquel “empujón inicial” también está minimizado:

“A comienzos de la década de 1990, la sociedad chilena enfrentó un fenómeno inesperado de fuerte incremento de la delincuencia, tanto en número de delitos, como en diversificación de sus formas y aumento de la violencia con que muchos de ellos eran perpetrados. Asimismo, se detectaron, en ciertos casos, formas diferentes de organización para la actividad delictiva. Incluso se registraron graves casos de delincuencia extremista que se había supuesto que desaparecería con el restablecimiento de la plena democracia, en ese año y síntomas de expansión de redes de narcotráfico hacia Chile.

El país no estaba preparado para ese fenómeno, ni en el plano psicológico ni en el técnico ni en el institucional. Sobrevino un largo período de debate público, que adquirió fuertes ribetes políticos en muchos momentos, en torno a las causas y responsabilidades por este aumento de la delincuencia”[17].

A partir de allí, el tema de la seguridad asociada al incremento de los delitos se posicionó como un tema fuerte --valga la redundancia-- de la oposición de derecha al gobierno democrático, mientras el gobierno intentaba seguir el ritmo y cumplir el papel que se le demandaba. Las medidas, en líneas gruesas, han sido las siguientes.

En primer lugar, el aumento de los recursos de las policías. El presupuesto de Carabineros e Investigaciones se ha duplicado en los últimos doce años, y la dotación de Carabineros ha aumentado en un 20% en el mismo período.

En segundo término, el gobierno ha creado oficinas y programas dedicados al tema de la seguridad ciudadana, a fin de diseñar políticas a nivel nacional y destinar fondos para la prevención y control del delito a nivel local. Entre estos planes se pueden mencionar, en la actualidad, el Plan Comuna Segura, Compromiso Cien --que libera fondos concursables para planes de prevención del delito a nivel local--, el Programa Barrio Seguro --cuyo objetivo es enfocar recursos en barrios populares fuertemente afectados por fenómenos de narcotráfico y violencia-- y el SIG, sistema en el cual se ingresan los datos de denuncias de las policías y se construyen mapas digitalizados de la criminalidad en las mayores ciudades chilenas.

Por último y en términos del sistema de justicia --uno de los peor evaluados por los ciudadanos en cuanto a su efectividad contra la delincuencia-- Chile está implementando la reforma procesal penal: una reforma integral del procedimiento penal, hoy de carácter inquisitivo, derivándolo hacia uno de carácter acusatorio, basado en los principios de la separación de funciones, la oralidad y la inmediación. Los principales elementos del proyecto son la existencia de un juicio oral a cargo de jueces letrados; la reformulación del Ministerio Público, como elemento indispensable para la acusación; la organización de la Defensoría Pública de los acusados; y las modificaciones orgánicas necesarias a cada reforma. En términos generales, esta reforma busca separar las funciones de investigar y de juzgar, que hoy están radicadas en una sola persona, el Juez del Crimen, de modo que los procesos puedan dar garantías a todos.

Debe decirse que tras estas medidas, no ha existido un solo concepto de seguridad. Para Andrés Domínguez, asesor del Director General de la Policía de Investigaciones y abogado conocido por su participación en el movimiento de derechos humanos chileno, la seguridad no es lo opuesto a los derechos humanos, sino precisamente uno de ellos: el derecho a sentirse seguro, a confiar y a que se ofrezcan todos las garantías de vivir pacíficamente. Para la derecha, el término seguridad ciudadana perdió su connotación de lucha contra los grupos armados de izquierda para transformarse en lo que sigue siendo hasta hoy: la lucha en contra del alza de los delitos y la violencia asociada a ellos, mediante la prevención pero (especialmente en su discurso en la prensa) a partir de una represión más dura, eficiente y rápida.

Existe también un concepto sociológicamente más complejo del problema de la seguridad ciudadana: se trata del de Seguridad Humana, acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En resumidos términos, plantea como hipótesis de trabajo que son las contradicciones de la creciente modernización vivida por Chile la que ha provocado “tensiones” que explican la contradicción entre un país en definitivo y sostenido crecimiento económico, y el creciente “malestar” de los chilenos, que no sienten confianza en el futuro, han perdido lazos sociales y viven crecientes procesos de individuación. En su informe de 1998, dice:

“La Seguridad Humana consistiría, entonces, en la existencia y disposición de los mecanismos sociales que hagan posible la mantención de la complementariedad (el equilibrio) entre esas tensiones... en el caso chileno, podría argumentarse que la supremacía del cuadrante referido a la modernización de los sistemas, en especial de la economía, estaría provocando desconexiones y asintonías entre todos los cuadrantes, afectando sobre todo la subjetividad individual y colectiva”[18].

La utilidad del concepto de Seguridad Humana para políticas basadas en el “ajuste” de la realidad social a las realidades económicas es clara. La seguridad humana permite tratar conflictos estructurales profundos (precarización del empleo, creciente desigualdad social, retirada de servicios sociales para todos) como problemas que en verdad no son tales; se trata sólo de las tensiones provocadas por la modernización del país, la cual es vista y aceptada como un proceso sentado y como la única modernización que podría haberse llevado a cabo. El auge de la delincuencia, el miedo ante el futuro, la vejez, la cesantía y la desconfianza en el Estado son los dolores de ese cambio. Como subrayó Carlos Ruiz en una detallada reflexión a ese respecto,

“La modernización, entendida como la expansión de la racionalidad instrumental al conjunto de la vida social, es lo que otorga a la vida social su eficiencia y dinamismo. Es, por lo tanto, inevitable. Al mismo tiempo, la persona debiera ser el eje y el sujeto de estas transformaciones. Pero esa exigencia choca con la expansión de la racionalidad instrumental”[19].

Esta contradicción está presente incluso en textos críticos de la seguridad ciudadana sólo como control y represión de la delincuencia. En un trabajo de Patricia Arias, se reconoce que la seguridad es un tema multiforme, pero se afirma que:

“Aun cuando la seguridad ciudadana puede extenderse hacia ámbitos tan diversos como los accidentes de tránsito, las catástrofes naturales, la salud pública, los atentados contra el medio ambiente, el desempleo, diversas formas de marginalidad, la delincuencia y otros, es evidente que el núcleo central al que se ha reducido --en tanto causante del sentimiento del sentimiento de inseguridad de la población-- y objeto de la misión urgente del estado, lo constituye la delincuencia y la criminalidad”[20].

Si se examinan los programas de gobierno respecto de la Seguridad Ciudadana, este marco conceptual (y sus contradicciones) está claramente presente en sus análisis. Ello es visible en dos aspectos.

Primero, la Seguridad Ciudadana no es sólo la lucha contra el delito. Es una especie de estado de seguridad, la cual ha sido dividida por los estudios más recientes en la seguridad objetiva y subjetiva. Mientras la (in)seguridad objetiva es la posibilidad real de ser justamente objeto de un acto delictivo, la subjetiva es definida por el temor a esos riesgos, coincida o no con los datos de la realidad. Se arguye que la inseguridad subjetiva es tan dañosa como la objetiva para la sociedad; provoca fragmentación de los lazos sociales, desconfianza entre las personas y hacia las instituciones, pérdida de plusvalía de propiedades y zonas urbanas completas y gastos de seguridad privada que podrían dedicarse a otras actividades[21].

En segundo lugar, los delitos y comportamientos (los “desórdenes sociales”) que el gobierno ha decidido enfrentar como el problema central de la Seguridad Ciudadana son principalmente aquellos relacionados con los delitos directos contra la persona y la propiedad (hurtos, robos, asaltos, homicidios, delitos sexuales, violencia doméstica y tráfico de drogas). Junto a ello, lo que se busca combatir es la inseguridad subjetiva, el miedo a los “otros”, que provocaría individuación y fragmentación social, pérdida de los lazos comunitarios y desconfianza en las instituciones. Debe destacarse allí un hecho de la mayor importancia. La seguridad subjetiva y objetiva no está ligada a otros delitos (o comportamientos) que calzarían bastante bien con las “tensiones” de la modernización propuestas por la seguridad humana. Delitos como la corrupción, la estafa y la violencia institucional no son considerados en la órbita de estos estudios ni estas nuevas instituciones, al menos en el caso chileno. Las encuestas hechas por el gobierno o la oposición no preguntan a las personas si junto a ser objeto de delitos (o temer delitos) como el asalto, la agresión sexual o el robo a sus casas, han sido objeto de estafas, usura o abusos por parte de las autoridades. Por motivos no explícitos, ellos no son considerados delitos de “mayor connotación social”. Una y otra vez, a pesar de las declaraciones generales y abstractas que admiten que la (in)seguridad es un problema amplio y profundo, un hecho social y no un manojo de comportamientos aislados de mentes enfermas, en la práctica las políticas públicas y la investigación académica dedicada al tema vuelve a focalizarse en la prevención y el control de ciertos delitos, en el sistema policial y de justicia, en los menores “en riesgo” y en la rehabilitación de la población reclusa, compuesta muy mayoritariamente por hombres y (en menor porcentaje) mujeres de los sectores populares de las grandes ciudades.

El contexto internacional

Junto a ello, debe mencionarse en esta “nueva” seguridad ciudadana la fuerte influencia internacional en la definición de los problemas de la seguridad: qué es, cómo debe enfrentarse y hasta dónde hay que realizar reformas en dicho sentido. La mayor parte de las iniciativas hoy al uso y del vocabulario para hablar del tema de la seguridad --desde el medio académico hasta la prensa-- se han poblado de términos antes desconocidos y de teorías nuevas, y ninguna de ellas ha sido elaborada en la realidad local, y ni siquiera en la latinoamericana. La policía comunitaria (community policing), las estrategias de Tolerancia Cero (zero tolerance), las estrategias de resolución de problemas (problem solving) y otras, han venido no sólo a Chile, sino a América Latina como un alimento al problema --al parecer insoluble desde el interior-- del delito y su auge. Han sido elaboradas e importadas principalmente en países del hemisferio norte, como Estados Unidos, Canadá, el Reino Unido y España.

De hecho, la similitud en cuanto a lenguaje e iniciativas de todos los “nuevos programas” de seguridad a nivel hemisférico es notable. Sus objetivos suelen resumirse los siguientes puntos: el aumento de la seguridad objetiva y subjetiva; la reducción de delitos como narcotráfico, homicidio, robo violento a la propiedad y las personas, violencia doméstica y delitos sexuales; y en la reforma de las instituciones existentes (especialmente las policías y el sistema de justicia). Para ello, en prácticamente todos los países se han creado reparticiones gubernamentales específicamente dedicadas al tema de la seguridad (generalmente dependientes de los ministerios del Interior o de Justicia o de instancias locales similares en los municipios o gobernaciones), y se ha estimulado la participación ciudadana a partir de Consejos de Seguridad o Juntas Vecinales de Seguridad. Se busca que estos Consejos sean un espacio de encuentro entre vecinos, funcionarios públicos y policías para lograr el gran objetivo de que las personas participen y colaboren en la prevención del delito y aumenten su confianza en la policía y el sistema de justicia. Asimismo, la informatización y el “mapeamiento” digitalizado de los delitos se han convertido en una técnica reputada como muy valiosa para poder contar con datos “duros” para combatir el delito a nivel urbano, y en particular de las grandes ciudades latinoamericanas.

Un buen ejemplo de esa influencia internacional y de cómo antiguas instituciones han puesto a la Seguridad Ciudadana entre sus objetivos estratégicos en América Latina y Chile, es el comportamiento del BID en los años más recientes. El Banco Interamericano del Desarrollo (BID o IDB, en su sigla en inglés) es una institución que se creó en 1956, para “colaborar a acelerar el desarrollo económico y social en América Latina y el Caribe”. Originalmente creado como una institución de apoyo al desarrollo industrial y agrícola --es decir, con préstamos dedicados al desarrollo productivo de los países latinoamericanos-- el BID ha mantenido una larga relación con Chile, apoyando proyectos de la CORFO y en el período 1974-1989, otorgando préstamos que se dedicaron principalmente al desarrollo de las centrales hidroeléctricas chilenas; “Todos los importantes proyectos hidroeléctricos realizados en el período (Antuco, Colbún-Machicura, Alfalfal, Canutillar y Pehuenche) recibieron aporte financiero del Banco, el que alcanzó en total a US$ 794.3 millones”[22].

La misma página del Banco informa que, a partir de la década de 1990, la situación fue algo diferente. Los préstamos concedidos por el banco se focalizaron, a través del gobierno, en proyectos locales y fueron canalizados a través de instituciones bancarias privadas. El sitio Web de la institución informa que,

“El BID fue un socio clave del gobierno en sus esfuerzos por estimular el desarrollo del país y apoyar sus proyectos de inversión. Chile recibió tres préstamos que sumaron más de US$ 530 millones para apoyar el desarrollo de la pequeña y mediana empresa. El Programa Multisectorial, ejecutado por la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), fue canalizado, a través del sistema financiero, en forma de créditos a mediano y largo plazo a empresas privadas para inversiones en todos los sectores de la economía, a excepción de vivienda y desarrollo urbano. Debido a que CORFO usó la modalidad de intermediación financiera a través de bancos y empresas de leasing --en lugar de la colocación directa de recursos a los sujetos del crédito-- este Programa adicionalmente favoreció el desarrollo del mercado de capitales del país”.

Aunque el BID mantiene como uno de sus principios que su ayuda busca producir cambios significativos en el largo plazo, también acepta que hay condiciones a corto y mediano plazo donde su papel es importante, a través de la asesoría técnica y también del préstamo de fondos. En una entrevista publicada en su sitio institucional, Ricardo Santiago[23] puntualizó que,

“Específicamente en términos de reformas institucionales, el BID busca impulsar la creación de las denominadas “redes de seguridad” que son sistemas que ayudan a los más pobres en circunstancias de crisis de la actividad económica y social. Son dos cosas distintas que el Banco tiene que hacer: una de largo plazo, tratar de crecer, fomentar la competitividad, promover una distribución más equitativa del ingreso, y en lo más inmediato con relación a las crisis es tratar de defender a las poblaciones más vulnerables”.

Es en ese contexto del mediano plazo donde el BID ha ingresado en el tema de la seguridad ciudadana. Allí se enmarca, por ejemplo, el Proyecto BID de apoyo al Programa Barrios Vulnerables, el cual se ejecutará por la División de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior de Chile. Según la descripción institucional, el préstamo a ser aprobado por el BID involucra la realización de un Programa de Prevención de la Violencia en Barrios Vulnerables, por un total de 15 millones de dólares, de los cuáles 5 son el aporte local y 10 corresponderían a un préstamo del BID. La propuesta del BID es, en resumidos términos, intervenir directamente en dichos a través de lo que se denomina un Enfoque Integral, un Enfoque Participativo, un Enfoque Territorial y un Enfoque Intersectorial. Ello quiere decir, en la práctica, focalizar la intervención en la elevación de la autoestima de las personas y el estímulo a sus propias capacidades, estimular la organización y participación barrial en el programa, identificar la historia propia y las relaciones particulares de los barrios e integrar a nivel local los programas sociales de ministerios y servicios públicos que apoyen a los habitantes (“pobladores”) de estos barrios, especialmente en las áreas de educación, salud, vivienda, recreación y deportes.

Iniciativas no iguales a la anterior, pero basadas en los mismos principios podemos encontrarlas en otros países de América Latina. Una policía más cercana a la comunidad; estímulo a la organización ciudadana para que acepte el tema de la seguridad como un asunto que le es propio y en el que debe participar; financiamiento internacional dedicado a proyectos de corto y mediano plazo, coordinado con los gobiernos, para disminuir la inseguridad o la mala evaluación ciudadana de la seguridad. Como expresó el BID en una publicación de fines de los noventa, la instalación de una postura intermedia: no es posible, tal vez, enfrentar las “causas profundas” de la delincuencia para solucionarla. Sin embargo, el catastrofismo sería lo peor que podría pasarnos: hay que trabajar en planes y medidas concretas que puedan paliar un poco las situaciones de violencia y temor que vivimos.

1. El “nuevo” delito | 2. Los nuevos conceptos: la Seguridad como un estado de la sociedad | 3. El comportamiento histórico de la seguridad ciudadana como tema de debate en la sociedad chilena | 4. La seguridad revisitada: la perspectiva global y la turbulencia local de los enfoques actuales | Bibliografía | Notas | Versión de impresión

 




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